Interview de Matteo Bonaglia, avocat de l’association Action Sécurité Ethique Républicaines (ASER)
L’association Action Sécurité Ethique Républicaines (ASER) a décidé de porter devant la justice française la question du contrôle des ventes et transferts d’armes. C’était une première. Le tribunal administratif de Paris vient de rejeter ce mardi 9 juillet 2019 sa demande d’annulation du refus de suspendre les licences d’exportation à destination des pays membres de la coalition impliquée dans la guerre au Yémen, suite à l’audience du 11 juin dernier. [Ehko] a interviewé l’avocat d’ASER, maître Matteo Bonaglia.
[Ehko] : Quel est l’objet de la procédure judiciaire que vous menez pour Aser ?
[Maître Matteo Bonaglia] : Tout d’abord, nous tentons d’adopter l’approche la plus rassembleuse possible. On n’a pas demandé au juge administratif de rétablir la paix dans le monde ou même au Yémen. On ne demande pas non plus à l’État français de ne plus vendre d’armes mais seulement de suspendre les licences d’exportations et transferts d’armements aux pays de la coalition intervenant au Yémen tant qu’ils y commettront des exactions. Ces exactions sont documentées depuis le début de la guerre en 2015, par les Nations unies notamment. Et c’est la première fois qu’une telle démarche juridique est menée en France.
Ensuite, il est utile de rappeler que lorsque des industriels souhaitent exporter du matériel militaire et préalablement à toute négociation, ils doivent solliciter une autorisation administrative. Le régime en France est en effet celui de la prohibition des ventes d’armes. La commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) réunit les membres de plusieurs ministères dont celui de l’Economie, des Armées et des Affaires étrangères. Elle soumet au Premier ministre des avis sur les demandes d’exportations. C’est lui qui estime si d’un point de vue industriel, économique et des droits humains il accordera ou non une autorisation d’exporter. Selon nos sources dans ces ministères, qui ne souhaitent pas être citées, c’est toujours Bercy et l’Elysée qui arbitrent, nonobstant les décisions des ministères, surtout celui des Affaires étrangères. C’est pourtant le plus à même de conseiller le gouvernement.
Dans ce dossier, pour introduire un recours « pour excès de pouvoir », il fallait attaquer un acte or nous n’avons accès à aucun, les licences ne sont pas publiées, pas plus que les décisions de la CIEMMG. Ces licences, et toutes les procédures, sont couvertes par différents niveaux de secret défense. Il existe une opacité absolument totale alors que depuis de nombreux mois nous essayons d’obtenir une déclassification. Il n’y a donc rien sur quoi avoir prise. On a ainsi dû provoquer une décision susceptible d’être attaquée devant le tribunal administratif (TA). Le 1er mars 2018, nous avons adressé une demande de suspension des transferts d’armes à destination des pays intervenant militairement au Yémen à Edouard Philippe. Il y avait deux options : il pouvait répondre, mais s’il ne répondait pas dans un délais de 2 mois, cette non-réponse constituait un rejet implicite. C’est cette décision implicite de rejet qui a été l’objet du recours devant le TA de Paris. Habituellement, les décisions importantes, les décrets et règlements sont du ressort du Conseil d’État mais là, il s’agit de décisions individuelles car elles sont données à des industriels. Dès lors, quand bien même l’autorisation est donnée par les services du Premier ministre, leur caractère non règlementaire implique en premier ressort la compétence du tribunal administratif de Paris, car ils sont à Paris.
Le tribunal administratif de Paris a rejeté votre demande d’annulation du refus de suspendre les licences d’exportation à destination des pays membres de la coalition impliquée dans la guerre au Yémen. Il s’est reconnu compétent « estimant qu’il s’agissait non d’un acte de gouvernement, mais d’une décision administrative », ce qui semble être une avancée ; en revanche, il indique avoir « écarté votre argumentation en jugeant que ces stipulations internationales, qui ont pour objet exclusif de régir les relations entre les Etats, ne pouvaient être utilement invoquées par l’association requérante », ici ASER. Quelle est votre réaction ?
C’est une petite victoire car l’acte de gouvernement tombe en cette matière, la juridiction se dit enfin compétente pour juger des choses qui jusqu’à présent relevaient du « secret-défense ». Mais c’est aussi une grande défaite pour la démocratie française et surtout le peuple yéménite car le tribunal rejette l’effet direct des traités. Ainsi, le tribunal dit « Les traités dont vous vous prévalez, vous n’avez pas le droit de vous en prévaloir ». A quoi ça sert de se dire compétent dans ce cas ? Dans quelle mesure une société civile dispose de moyens démocratiques, de contre-pouvoir, pour contrôler l’action du gouvernement si cette administration statue ainsi ?
Selon l’article 55 de la Constitution, les engagements internationaux ont une autorité supérieure aux lois nationales. Pourtant, les juges ne la respectent pas tout à fait car ils ajoutent des conditions, notamment celle de l’effet direct. Cette question avait été soulevée par la représentante de l’Etat Claire Landais durant l’audience, ce point pouvait s’entendre sur le TCA – même si ce n’est pas du tout notre position – mais c’est beaucoup plus surprenant de l’invoquer face à la Position commune.
Durant l’audience qui a eu lieu le 11 juin, à aucun moment le gouvernement ne s’est justifié sur le respect des engagements français. Il pratique la politique de l’autruche. Il dit que la juridiction n’est pas compétente, que le Traité sur le commerce des armes (TCA) ne peut pas être invoqué par des particuliers car il s’adresse uniquement à des Etats… Le président du TA a même été jusqu’à nous interdire de produire le document de la direction du renseignement militaire révélé par Disclose NGO.
Pourtant le TCA a ceci de particulier qu’il s’adresse aux Etats mais fait naître pour les particuliers des droits que ceux-ci nous semblent pouvoir invoquer devant une juridiction. En effet, le traité est né de la société civile, il consacre son rôle dans sa mise en œuvre et va même jusqu’à reconnaître explicitement aux ONG et membres de la société civile un rôle d’appui aux Etats dans son rayonnement et sa compréhension. Le gouvernement est paniqué de ne plus être seul juge de la conformité de son action aux termes de ce traité. Sur la Position commune (PC), il estime que ses stipulations sont également dénuées d’effet direct et c’est sur ce point que l’argument est le plus fragile : selon le Conseil d’État, une Position commune qui ne se contente pas de simples orientations, mais qui comprend de véritables prescriptions, peut tout à fait être invoquée dans le cadre de contentieux, y compris par des particuliers.
Quelle suite allez-vous donner ?
Le tribunal administratif est la seule juridiction compétente pour contrôler l’action du gouvernement. Même si elle avait fini par estimer que cela relève de la raison d’Etat et qu’elle avait refusé de se prononcer car il s’agit d’un acte de gouvernement, nous en aurions tiré un argument supplémentaire dans le cadre d’une campagne d’opinion plus vaste visant à obtenir un meilleur contrôle démocratique sur ces questions.
Nous allons désormais faire appel devant la Cour administrative d’appel de Paris. Si elle rend une décision similaire, on se pourvoira devant le Conseil d’Etat. En 1978, le Conseil d’Etat s’est jugé compétent pour apprécier la légalité d’un refus d’exporter du matériel civil nucléaire au Pakistan, cette décision trouvait pourtant son origine dans la volonté du gouvernement français d’obtenir des garanties de la part du Pakistan contre le risque de prolifération nucléaire. Et je vais demander à ce que soit posée une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) parce que les moyens de droits s’appuient sur des normes de droit dérivées prises à l’échelle de l’Union européenne, la Position commune sur le commerce des armes notamment. Jusqu’à présent, j’ai voulu maintenir ce contentieux dans espace franco-français, mais les institutions françaises ne semblent pas à même de statuer. On aurait aimé que les actions de toutes les ONG engagées depuis des années portent leurs fruits, mais ce n’est pas le cas. Le dernier rapport au Parlement indique qu’en 2018, les ventes d’armes à l’Arabie saoudite ont augmenté de 50 % ! Il est temps d’internationnaliser.
Mon expérience fait que je n’ai aucune confiance dans les juges. On ne peut se contenter d’attendre d’eux qu’ils prennent des positions courageuses et conformes au droit. Il faut toutefois relativiser et persister à croire que par une vaste campagne d’opinion et de mobilisation, nous pourrions leur donner les moyens de ce courage juridictionnel. Plus généralement, le droit résulte d’un rapport de force dans une société. Les changements attendus par l’opinion publique en matière d’exportations d’armes (contrôle démocratique minimum, plus grande transparence, fin des menaces sur la presse d’investigation, etc) doivent avant tout résulter d’un combat citoyen.
C’est pourquoi j’estime que même si le tribunal administratif n’a pas le courage de ses homologues belges ou anglais qui viennent de se prononcer en faveur de la suspension des exportations, nous pourrons toujours faire de cette décision un argument supplémentaire dans le cadre de la campagne d’opinion pour un contrôle démocratique des exportations d’armes. On pourra notamment pointer l’absence de tout contrôle, qu’il soit parlementaire ou juridictionnel, et donc une crise constitutionnelle grave. La France est un pays sans véritable partage des pouvoirs, c’est problématique d’un point de vue démocratique car le gouvernement n’a à répondre de ses décisions ni devant le Parlement, ni devant la justice, ni devant les Français.
Qui a autorité ?
En réalité, personne. Le Premier ministre n’a aucun droit de regard, alors que formellement c’est lui qui devrait avoir cette autorité et rendre des comptes. En toute hypothèse, la juridiction administrative pourrait tout à fait lui faire injonction de déclassifier des documents, de revoir son jugement et même, ce que nous espérions, de suspendre les exportations. Mais si le président refuse, il ne se passera rien.
En tant qu’avocat, considérez-vous cela comme le fonctionnement « normal » d’une démocratie ? Aux Etats-Unis, qui ne sont pourtant pas un exemple en la matière, les rapports sur les ventes d’armes sont plus détaillés et le président doit rendre des comptes devant le Congrès.
C’est complètement aberrant. Je ne peux discuter de rien puisque le gouvernement ne fournit pas les éléments, je suis obligé de lui accorder ma confiance alors que je n’ai pas confiance. Cela oblige également les juges à statuer sans avoir connaissance de tout. Il n’y a pas de contrôle possible et le rapport au Parlement – un acquis du Traité sur le commerce des armes – est tellement flou qu’hormis quantifier le volume des exportations et bénéfices par pays, il ne donne aucun détail. Il faut se contenter d’informations sur les exportations d’armes, il n’y a rien sur les négociations contractuelles, les livraisons, la manutention, le support technique ou technologique or, on sait par exemple que la France fournit à l’Arabie saoudite de l’imagerie pour la désignation de cibles, des instructeurs, des pièces de rechange, des appuis opérationnels sur place, etc. Aux Etats-Unis, le Congrès et le Sénat ont des prérogatives d’enquêtes beaucoup plus importantes que les parlementaires français. Le Sénat a encore récemment voté la suspension des transferts, le président Trump a posé son veto qui ne peut malheureusement être renversé que par les 2/3 des parlementaires, et ils n’ont pas encore atteint ce seuil. Dans les traditions étatiques, certains aspects de l’action du gouvernement ne sont pas divulgués, mais là, on est au cœur d’un régime ultra-présidentiel qui dépasse tout ce que l’on a connu depuis le début de la Ve République.
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Lors de son audition au Sénat le 22 mai dernier, Florence Parly a déclaré « Nous avons refusé une licence portant sur des munitions air-sol. Depuis le début de l’année, une quinzaine de demandes d’exportation ont été retirées par les industriels, dissuadés par l’État » sans donner plus d’informations. Le rapport annuel au Parlement sur les exportations d’armes fait une centaine de pages mais contient peu de détails. En tant que journalistes, nous n’avons pas accès aux décisions de la CIEMMG, ni à des précisions sur les transferts ou les suspensions. Il n’y aucune marge de manœuvre pour demander des comptes au gouvernement en France ?
Absolument aucune. Au lieu de la création d’une commission d’enquête parlementaire telle que portée par le député Sébastien Nadot, les parlementaires ont mis en place une mission d’information qui a moins de prérogatives, qui est pilotée par des députés LREM acquis à la cause du gouvernement. C’est donc une opposition fantoche. Comme le dit le dicton, quand il y a un problème, on crée une mission d’information pour réfléchir, il n’y alors plus besoin de trouver une solution. C’est une instance démocratique de façade, dénuée de tout pouvoir, qui n’a même pas accès aux documents confidentiels concernant les ventes et transferts d’armes. L’ASER a participé aux côtés des autres ONG aux auditions de cette mission d’information parlementaire, et aussi longtemps que nous n’aurons pas vu les résultats de ses travaux, nous nous garderons bien de tout jugement, toutefois il faut bien reconnaître que les choses partent bien mal.
Face au complexe militaro-industriel français, au fait que l’État est au capital de certaines entreprises d’armement incriminées, parfois à 100 %, que peut la loi ? Le champ d’action de la législation sur les entreprises, notamment la récente loi sur le devoir de vigilance des grandes entreprises, est-elle limitée dans ce cas précis ?
Les intérêts des industriels sont mêlés à ceux du pays et le gouvernement doit répondre de son action. Même quand leur capital est détenu intégralement ou majoritairement par l’Etat, ces entreprises restent des opérateurs de droit privé essentiellement poussés par des logiques financières. Ils n’en restent pas moins justiciables de poursuites pénales si, par exemple, leur action est susceptible d’être qualifiée de complicité de crimes de guerre.
L’intérêt d’un régime de prohibition des exportations d’armes est qu’il permet à l’administration de contrôler chaque transfert, de donner son avis et son accord sur les ventes des industriels de l’armement français à des pays tiers. Cela permet également d’inscrire ces autorisations ou refus dans une approche géopolitique, stratégique et diplomatique vitale pour la France. Toutefois, la contrepartie à cela est que lorsque quelques politiciens se font complices d’une industrie prête à tout pour assurer sa compétitivité, la licence qu’ils octroient devient un parapluie pour l’industriel puisque censée être insusceptible de tout recours juridictionnel et couverte par le secret défense.
A très court termes il est indéniable que la France a tout à gagner à vendre des armes à l’international car l’Etat français n’est pas en mesure d’assurer suffisamment de commandes à ses industriels pour leur permettre de rester compétitifs et à la pointe de l’armement. Or, ne pas disposer d’une armée parmi les meilleures du monde, ne pas disposer d’un catalogue d’armes moins chères et plus meurtrières que celles vendues par le voisin, c’est perdre du poids sur la scène internationale, dans le jeu de puissance que se livrent au quotidien les Nations. C’est donc atteindre aux intérêts des Français. Mais à moyen et long terme, sacrifier le respect du droit, notamment international, sur l’autel de la compétitivité, c’est atteindre bien plus gravement aux intérêts des Français. La guerre au Yémen est le terreau du terrorisme moderne et d’exode de population massif, c’est également un enjeu moral que de ne pas apporter son concours à de graves violations du droit international humanitaire et à des attaques perpétrées contre des civils. Enfin, comment pourrions-nous à l’avenir opposer à autrui une règle de droit si nous même ne la respectons pas ?
La cour d’appel britannique et celle de la Belgique, entre autres, ont bloqué la vente et le transfert d’armes à l’Arabie saoudite. Des décisions allant dans ce sens ont été prises en Espagne, en Suisse, et peut-être bientôt aux Etats-Unis. Ont-elles un impact sur les instances juridiques françaises ?
La France, à la différence de la Belgique et du Royaume-Uni, considère que les associations, ONG, particuliers, ne peuvent recourir à la justice car la Position commune est dénuée d’effet direct. A ce titre, c’est presque un recul et par ailleurs, les juges français reviennent sur une jurisprudence qui considère que le juge administratif peut juger la conformité d’une décision.
Nous avions adressé une note en délibéré sur ces décisions pour inviter le TA à voir que dans d’autres pays, les juridictions ont fait preuve d’un courage incontestable, pour lui montrer également que la France est de plus en plus isolée et qu’il est de plus en plus difficile de justifier ces transferts auprès des opinions nationale et internationale. La France s’affiche comme co-belligérant. Elle offre ses services de conseil, d’imagerie, est présente sur le terrain, elle ne fait pas que de la simple vente d’armes, comme l’a raconté un instructeur sur place au Figaro. Le droit résulte d’un rapport de force et l’opinion est éminemment favorable à la suspension de ces transferts d’armes et de manière plus générale à une refonte des mécanismes institutionnels relatifs à ces questions.
Les juges français ont manqué de courage ?
Oui. Ils sauvent la face de la juridiction et du gouvernement mais les ventes et transferts d’armes à ces pays dont la politique a des effets dramatiques sont manifestement illégales, il y a consensus au niveau européen. Mais la France ne veut pas perdre ses intérêts économiques ou diplomatiques.
Or de par cette décision de justice, le gouvernement reste le seul juge puisque les ONG ou particuliers ne peuvent pas dire qu’il ne respecte pas ses engagements internationaux.
Alors, dans un contexte aussi difficile, que peut le droit ?
Le juge peut être un support incontestable. On peut attendre qu’il soit au moins respecté par le gouvernement et se féliciter qu’il accepte de statuer. Mais même si le TA statue pour une suspension des ventes et transferts, il ne s’agira que d’une injonction. La juridiction se fonde structurellement sur des juges qui pensent qu’ils n’ont pas à se mettre à la place du gouvernement. Mais ce serait une carte énorme dans le jeu d’un meilleur contrôle démocratique. Car alors si la France ne changeait pas sa position, elle ne respecterait pas les injonctions d’un juge, en plus du reste.
Jean-Yves Le Drian parle de « sale guerre », Florence Parly et Emmanuel Macron disent oeuvrer pour la fin du conflit dont la France tire finalement profit. Comment analysez-vous la position du gouvernement ?
On fait face à des contradictions graves. C’est de l’ordre de la schizophrénie. Les représentants du gouvernement sont suffisamment culottés pour nous dire que ces transactions visent à empêcher le développement du terrorisme. Cet argument permet généralement de faire passer des choses fondamentalement rétrogrades et liberticides. Le terrorisme a bon dos, surtout que des rapports et enquêtes ont prouvé que des alliances ont été menées entre les pays de la coalition et des groupes terroristes… Et il ne faut pas oublier qu’Al Qaïda dans la péninsule Arabique a visé directement la France avec les attentats contre Charlie Hebdo ! Autre point : ces guerres vont aussi engendrer plus de réfugiés alors que la question est déjà mal traitée. Mais le gouvernement mise sur des intérêts à courts termes, de gros bénéfices et la capacité de développer des armes encore plus puissantes et nocives.
Ce qui est véritablement fascinant avec ce dossier, c’est qu’il interroge énormément les mécanismes institutionnels français contemporains : qu’est-ce que Ve République ? Quels sont les contre-pouvoirs ? Il interroge aussi la politique à l’international de la France et pointe une problématique qui s’applique dans d’autres domaines : pourquoi au XXIe siècle, dans certains domaines, le gouvernement peut faire absolument ce qu’il veut sans en répondre ?
L’État français sera-t-il, à plus ou moins long terme, condamné pour ventes et transferts d’armes ?
Oui, cela arrivera, à un moment ou un autre, sous une forme ou une autre. Les industriels pourront être pénalement poursuivis, le gouvernement français pointé du doigt par son peuple, et par les peuples des Nations Unies.
Au sortir de la Seconde guerre mondiale, des instruments de régulation ont été mis en place dans le cadre du droit international. C’est un acquis fondamental. L’article 2 paragraphe 4 de la Charte des Nations Unies rend la guerre hors-la-loi et propose des mécanismes qui permettraient d’intervenir sans avantager les intérêts particuliers des puissances de la sous-région. Justement, il est important de ne pas avoir une vision manichéenne du conflit au Yémen opposant les sunnites aux chiites et omettant le rôle de l’Arabie saoudite et des Emirats Arabes Unis. Ces grilles de lectures ne sont ni intéressantes, ni pertinentes. En laissant faire ces pays, on brise les acquis et tout le système de relations internationales étatique qui autant que faire se peut tente de garantir la paix. Si on l’accepte au Yémen, on prend le risque d’un jour être victime d’une violation de ce droit. Nous avons de toute façon tout à gagner à ne détourner vers les armements que le minimum des ressources humaines et économiques du monde.
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Illustration : Matteo Bonaglia. Crédit : Capture d’écran émission Hors-Série, Arrêt sur images.
